Let op. Deze wet is vervallen op 1 april 2010. U leest nu de tekst die gold op 31 maart 2010.

Aanwijzing handhaving milieurecht

Uitgebreide informatie
Aanwijzing handhaving milieurecht
1. Milieurecht
Het milieurecht dat het OM met behulp van het strafrecht kan handhaven, omvat regels die gesteld zijn in het belang van mens of milieu, met inbegrip van natuur en landschap, met betrekking tot:
handelingen met inrichtingen
handelingen met stoffen of producten
handelingen met afvalstoffen
handelingen met (in het wild) levende dieren en planten
handelingen die ingrijpen in de bodem, de natuur of het landschap. Hiertoe worden ook gerekend voorschriften ingevolge de Wet op de ruimtelijke ordening of de Woningwet .
Tevens worden hiertoe gerekend: bepalingen in het Wetboek van Strafrecht die mede strekken tot de bescherming van het belang van de overheidscontrole op de naleving van milieuregels.
2. Integrale benadering handhavingsproblematiek
Bestuurlijke en de strafrechtelijke handhaving staan naast elkaar en hebben elk een eigen functie. Een effectieve handhaving van het milieurecht is echter alleen mogelijk, als sprake is van een integrale benadering van de handhavingsproblematiek. Uitgangspunt van zo’n benadering behoort te zijn dat het optreden van het bestuurlijk bevoegd gezag en dat van het strafrechtelijk bevoegd gezag – elk handelend vanuit de eigen taak en verantwoordelijkheid – afzonderlijk en in combinatie, zijn gericht op het verzekeren van een behoorlijk nalevingsniveau en het zoveel mogelijk beperken van de gevolgen van overtredingen.
De rol van het OM
Het OM speelt aan actieve rol bij de integrale handhaving van het milieurecht. Wil het OM de milieuzaken waarin de strafrechtelijke handhaving een meerwaarde heeft binnen krijgen, dan zal het zich hiervoor actief moeten inzetten. De ervaring leert dat er betrekkelijk weinig aangiften van milieu-overtredingen worden gedaan. Daarbij komt dat niet alle milieu-overtredingen waar opsporingsambtenaren kennis van nemen, per definitie voor het OM de juiste milieuzaken zijn. Actieve controle en opsporing en meldingen van bestuurlijke toezichthouders zijn onontbeerlijk. Dat vereist voortdurend en intensief contact met de opsporingsdiensten en de bestuurlijke handhavingspartners, waarbij het OM aangeeft wat voor soort milieuzaken het wil krijgen. Bovendien zal het OM zich sterk moeten oriënteren op zijn omgeving, letterlijk en figuurlijk. Alleen als het OM zicht heeft op de aard en omvang van de milieuhandhavingsproblematiek in zijn omgeving, naar aard, omvang en effecten, zal het de juiste keuzen kunnen maken ten aanzien van de opsporing en de vervolging. Bovendien zal het OM zijn bestuurlijke omgeving moeten kennen: wie zijn handhavingspartners zijn en wat zij willen en kunnen doen voor de handhaving van het milieurecht.
Die kennis is ook nodig om op de terechtzitting te kunnen uitleggen waarom het OM juist deze zaak aanbrengt en waarom juist deze straf nodig is, dus hoe dit past binnen het beleid van het OM en de afspraken die met het bestuur zijn gemaakt. Om de beoogde normbevestiging te kunnen realiseren, zal het OM de inzet van het strafrecht tegen milieu-overtredingen zo goed mogelijk moeten afstemmen op de houding/instelling van de verdachte en diens motieven. Een bedrijf dat ter wille van geldelijk gewin doelbewust milieuvoorschriften schendt of het bestuurlijk bevoegd gezag tegenwerkt, vraagt om een andersoortige reactie dan een bedrijf dat, hoewel van goede wil, toch onvoldoende aandacht heeft voor de naleving van milieuvoorschriften. Ook de aard en mate van de normschending of de gevolgen ervan kunnen aanleiding geven tot een specifiek hierop toegesneden reactie van het OM. Nadrukkelijker dan in het verleden zal het OM in hiervoor in aanmerking komende gevallen zich inzetten voor het ongedaan maken van nadelige gevolgen van overtredingen voor het milieu of de volksgezondheid, het ontnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel en het bevorderen van een betere interne of externe controle op de milieuprestaties van bedrijven.
Ten aanzien van overtredingen die op grote schaal voorkomen of zich bij niet tijdig optreden sterk kunnen uitbreiden, zal de inzet van het strafrecht mede gericht zijn op het belang van generale preventie.
Het OM in relatie tot het bestuur
Het OM is niet als enige bevoegd gezag voor de handhaving van het milieurecht. Ook bestuursorganen van gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk zijn bevoegd gezag voor de handhaving van delen van het milieurecht. Integrale handhaving brengt dan ook mee dat vaak samenwerking en afstemming tussen het strafrechtelijk en het bestuurlijk bevoegd gezag nodig is. Het OM staat hierbij voor de opgave om aan die samenwerking en afstemming gestalte te geven op basis van zijn eigen verantwoordelijkheid voor de strafrechtelijke handhaving en met het oog op de hiermee te bereiken doelen. Het bestuurlijk bevoegd gezag heeft echter ook een eigen verantwoordelijkheid en verkeert in een wezenlijk andere positie dan het OM. Immers, terwijl de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde de kerntaak van het OM is, is bestuurlijke handhaving slechts één van de kerntaken van het bestuur. Een bestuurlijk bevoegd gezag zal dan ook eerder en meer dan het OM bij de vervulling van zijn handhavingstaak rekening houden met de andere belangen die het ook moet behartigen, zoals bijvoorbeeld de economische bedrijvigheid.
Het OM onderkent dat het verschil in verantwoordelijkheid en positie kan meebrengen dat het bestuurlijk bevoegd gezag in concrete gevallen tot een andere waardering van de `hardheid’ van milieuvoorschriften in een algemene maatregel van bestuur of een vergunning kan komen dan het OM. Voor het OM als handhavingsinstantie pur sang is de gelding van een gestelde norm in beginsel absoluut. Het is de ervaring van het OM dat het bestuurlijk bevoegd gezag eerder geneigd is de gelding van een gestelde norm als in beginsel relatief te beschouwen, zeker als het een voorschrift betreft dat het zelf heeft vastgesteld. Desondanks laat de praktijk zien dat er tussen het OM en het bestuurlijk bevoegd gezag vaak geen verschil van opvatting is over de noodzaak van handhavend optreden en over de hiermee te bereiken doelen.
Dat de doelen van het bestuurlijk bevoegd gezag kunnen verschillen van die van het OM en de bestuurlijke afwegingen tot een andere uitkomst kunnen leiden dan de strafrechtelijke, kan voor het OM echter nooit reden zijn om in concrete gevallen samenwerking en afstemming uit de weg te gaan. Wel zal het kunnen voorkomen dat het OM (uiteindelijk) zijn eigen verantwoordelijkheid moet nemen en handhavend optreedt in gevallen waarin het bestuurlijk bevoegd gezag afziet van optreden of (mede)verantwoordelijk is voor het ontstaan of voortduren van een met de wet strijdige situatie.
De opdracht om tezamen met het bestuurlijk bevoegd gezag gestalte te geven aan de integrale handhaving van het milieurecht brengt voor het OM mee dat het met zijn bestuurlijke partners wil samenwerken vanuit een houding van openheid en vertrouwen, op basis van de bestuursovereenkomsten tussen de bestuurlijke handhavingspartners en hun strafrechtelijke complementen.
Gelet op het grote belang dat het OM hecht aan goede mogelijkheden tot samenwerking en afstemming met het bevoegd gezag, zal het naar vermogen bijdragen aan het functioneren van de bestuurlijke handhavingsstructuur. De afspraken tussen het OM en de regiokorpsen van de politie, die het strafrechtelijk complement vormen van de genoemde bestuursovereenkomsten, zijn mede hierop gericht. Tevens zet het OM zich in voor afspraken met de bestuurlijke handhavingspartners met het oog op een eenduidig en effectief bestuurlijk en strafrechtelijk optreden tegen milieu-overtredingen binnen één provincie en voor de uitwisseling van bestuurlijke en strafrechtelijke gegevens. Op centraal niveau worden jaarlijks dergelijke afspraken met de AID/AID-DO en de VROM-inspectie/VROM-IOD vastgelegd in handhavingsarrangementen. Na afloop van ieder jaar worden de handhavingsarrangementen geëvalueerd en worden de resultaten van die evaluatie meegenomen in de nieuw af te sluiten handhavingsarrangementen.
De aanwijzing is in overeenstemming met de in mei 2004 door het Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving vastgestelde Landelijke strategie milieuhandhaving (‘sanctiestrategie’)
3. Doel aanwijzing
Het OM ziet het als zijn taak om, tezamen met het bestuur en de opsporingsdiensten, het strafrechtelijk aandeel in de integrale handhaving van het milieurecht te leveren met het oog op:
a. de bevestiging van normen gesteld in het belang van:
1. het milieu of de openbare gezondheid,
2. de geloofwaardigheid van de (normerende) overheid,
3. eerlijke concurrentieverhoudingen, in het bijzonder wanneer overtreding van milieuwetten een duidelijk competitief voordeel heeft, of
4. de mogelijkheden tot overheidscontrole, namelijk wanneer hierop gerichte voorschriften niet worden nageleefd zodat eventuele overtredingen buiten beeld blijven.
b. schadebeperking en herstel in dringende gevallen; hierbij valt tevens te denken aan situaties waarin het bestuur niet kan optreden.
Dit moet gestalte krijgen door een juiste invulling door het OM van zijn opsporings- en vervolgingstaak (opportuniteitsbeginsel en vervolgingsmonopolie) en zijn gezag over de opsporingsdiensten.
Samenvatting
Deze aanwijzing regelt de rol van het OM bij de strafrechtelijke handhaving van het milieurecht.
1.1. Overtredingen van kernbepalingen
In het licht van de doelen van de strafrechtelijke handhaving van het milieurecht – normbevestiging met het oog op de te beschermen belangen en herstel of beperking van hieraan aangebrachte schade – meent het OM dat het strafrecht in hoofdzaak dient te worden ingezet bij overtredingen van kernbepalingen binnen het milieurecht. Onder kernbepalingen verstaat het die bepalingen die binnen de regeling of vergunning waarvan zij deel uitmaken, de kern vormen van de bescherming van de belangen waartoe die regeling of vergunning strekt.
De keuze van het OM dat bij de inzet van het strafrecht het accent moet worden gelegd op overtredingen van kernbepalingen brengt mee dat bij constatering van een overtreding van een kernbepaling direct proces-verbaal behoort te worden opgemaakt, tenzij naar het oordeel van de officier van justitie op basis van de onderzoeksbevindingen moet worden aangenomen, dat:
a. hetzij de overtreding:
niet doelbewust is begaan én
een kennelijk incident betreft én
gering van omvang is én
sprake is van een overigens goed nalevende overtreder die onverwijld afdoende maatregelen heeft getroffen
b. hetzij, gelet op incidentele of structurele afspraak tussen OM en bestuur, er in het concrete geval geen functie is voor het strafrecht, omdat de facto de bestuurlijke maatregel(en) tot herstel al voldoende ‘straf’ inhoudt.
1.2. Overtredingen van niet-kernbepalingen
Bij overtreding van andere bepalingen dan kernbepalingen is inzet van het strafrecht in de regel niet opportuun, tenzij sprake is van bijzondere, vanuit strafrechtelijk oogpunt relevante omstandigheden.
Bij constatering van een overtreding van een niet-kernbepaling wordt geen proces-verbaal opgemaakt, tenzij naar het oordeel van de officier van justitie op basis van de onderzoeksbevindingen één of meer van de hierna genoemde omstandigheden zich in zodanige mate voordoen, dat strafrechtelijk optreden niettemin geboden is.
Deze omstandigheden zijn:
directe aantasting of bedreiging in betekenende mate van het milieu of de openbare gezondheid, de geloofwaardigheid van de overheid, eerlijke concurrentie, overheidscontrole, of:
de handelwijze van de overtreder duidt op een calculerende of malafide instelling, of:
er bestaat een aanmerkelijke kans dat door niet optreden de overtreding op grotere schaal navolging vindt, of:
de overtreding komt reeds op een zodanig grote schaal voor dat cumulatie van ongewenste effecten kan optreden, terwijl er geen bestuurlijk bevoegd gezag is dat doeltreffend kan optreden, of:
internationaal recht dwingt tot handhavend optreden en er is geen bestuurlijk bevoegd gezag dat doeltreffend kan optreden, of:
er is sprake van een voortdurende overtreding, waarbij onder voortdurend wordt verstaan ‘herhaald’ of ‘voortgezet’, of:
er is sprake van een overtreding waarbij hercontrole door het bestuur illusoir is.
2. Rol opsporingsambtenaren
Het OM ziet er op toe dat opsporingsambtenaren die – al dan niet in het kader van gerichte controle- of opsporingsprojecten – zelf milieu-overtredingen constateren of hiervan kennis nemen door aangifte of melding door anderen zoals bestuurlijke toezichthouders, hierop overeenkomstig het gestelde in paragraaf 1 reageren. Bij de opsporing zal dan ook het accent moeten komen te liggen op het vergaren van bewijs voor overtredingen van kernbepalingen, het in beeld brengen van de mate van inbreuk op de door die bepalingen beschermde belangen, en het signaleren van omstandigheden die, ondanks het feit dat er geen kernbepalingen in het geding zijn, kunnen leiden tot een strafrechtelijk optreden.
Bovendien zal het OM er bij de opsporingsambtenaren op aandringen dat zij extra alert zijn bij overtredingen waarbij sprake is van (dreigende) ernstige aantasting van het milieu of de openbare gezondheid. In dergelijke situaties kan immers onmiddellijk ingrijpen door het OM – bijvoorbeeld door het opleggen of vorderen van een voorlopige maatregel – zijn vereist.
3. Flankerend optreden: schriftelijke waarschuwing
In die gevallen als bedoeld in 1.1 en 1.2 waarin een proces-verbaal achterwege kan blijven, wordt strafrechtelijk optreden niet opportuun geacht. Het OM kan niettemin in een dergelijk geval soms aanleiding vinden tot het sturen van een schriftelijke waarschuwing aan de overtreder, ter ondersteuning van de bestuursrechtelijke handhaving. Onder een schriftelijke waarschuwing wordt hier verstaan een brief van de officier van justitie waarin deze aan de overtreder aangeeft op de hoogte te zijn van het door de overtreder gepleegde strafbare feit en vooralsnog af te zien van strafvervolging, mits de overtreder voldoet aan datgene wat het bestuurlijk bevoegd gezag van hem vraagt.
Bij wijze van flankerend optreden kan het OM een dergelijke schriftelijke strafrechtelijke waarschuwing doen uitgaan indien:
a. sprake is van een overtreding waarvoor, gelet op de beschreven gedragslijn, geen proces-verbaal behoeft te worden opgemaakt, maar waarbij, gelet op de houding van de overtreder, ernstig rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat hij niet zonder meer bereid zal zijn de overtreding te beëindigen of herhaling te voorkomen én
b. bedoelde overtreding valt binnen de afspraken die tevoren over een dergelijk optreden door het OM met het bestuurlijk bevoegd gezag zijn gemaakt.
1. Eenvoudige strafzaken
De meest passende reactie zal in de regel een transactievoorstel zijn, gebaseerd op tariefafspraken binnen het OM; door standaardisering kan recht worden gedaan aan de eisen van proportionaliteit, rechtsgelijkheid en voorspelbaarheid. Afhankelijk van door de verdachte aangevoerde bijzonderheden kan het OM zijn strafrechtelijke reactie nader afstemmen op de specifieke situatie.
Bij de afdoening van veel voorkomende milieuzaken van relatief eenvoudige aard of met een vrij geringe inbreuk op de te beschermen belangen – naar schatting ongeveer tweederde van het totaal – zal veelal alleen normbevestiging door bewustmaking en, voor zover nodig, ontmoediging, worden beoogd. Snelheid is hierbij een belangrijke factor. Het OM informeert zo snel mogelijk (lik-op-stuk), maar uiterlijk binnen drie maanden na ontvangst van het proces-verbaal de verdachte over de vervolgingsbeslissing.
Als een verdachte eerder ter zake van een milieu-overtreding met justitie in aanraking is geweest, zal telkens – ook als de richtlijnen voor strafvordering hiervoor ruimte te bieden – moeten worden beoordeeld of het aanbieden van een transactie nog passend is.
Het verlenen van een transactiebevoegdheid aan lichamen of personen die met een publieke taak zijn belast, op basis van artikel 37 van de Wet op de economische delicten past in het streven naar een snelle afdoening van eenvoudige milieuovertredingen. Het Transactiebesluit milieudelicten en de daarop gebaseerde beleidsregels regelen de strafrechtelijke transactiebevoegdheid in handen van negen bestuurlijke instanties, onverminderd de transactiebevoegdheid van het OM. Van deze transactiebevoegdheid wordt door deze bestuurlijke instanties slechts gebruik gemaakt binnen de grenzen die de Minister van Justitie in het Transactiebesluit heeft gesteld en onder toezicht van en volgens richtlijnen van het OM.
2. Gecompliceerde strafzaken
Het OM streeft er naar om bij gecompliceerde strafzaken binnen zes maanden na ontvangst van het proces-verbaal de verdachte een reactie te geven – in de vorm van een transactievoorstel of een (aankondiging van een) dagvaarding.
Rechtspersoon
Bij overtredingen die door een rechtspersoon zijn gepleegd, is het voor het OM ook van belang om een goed beeld te hebben van de rol van natuurlijke personen daarin.
Naarmate hun als (mede)plegers of feitelijke leidinggevers een groter verwijt kan worden gemaakt, zal er reden zijn om hen naast of in plaats van de rechtspersoon te vervolgen, vooral ook met het oog op de preventie.
Rol verdachte
Als de verdachte als welwillend en te goeder trouw kan worden beschouwd, moet met het oog op de normbevestiging het accent worden gelegd op bewustmaking van de noodzaak tot naleving van de betreffende normen. Naarmate de verdachte calculerend is ingesteld of kennelijk te kwader trouw is, zal het accent meer moeten liggen bij ontmoediging, afstraffing en beperking van mogelijkheden om een illegale handelwijze voort te zetten. Vaak zal er reden zijn tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel en het stimuleren van gedragsveranderingen door het afdwingen van bepaalde voorzieningen. Naarmate verdachten vaker met justitie in aanraking zijn geweest, zal de reactie een sterker punitief karakter moeten krijgen.
In gevallen waarin door de overtreding schade is toegebracht aan het milieu of de openbare gezondheid, zal het OM zich steeds de vraag moeten stellen of en, zo ja, hoe de strafrechtelijke reactie mede moet worden gericht op herstel of beperking van de schade. Het OM beschikt hiertoe over diverse mogelijkheden. Belangrijke aandachtspunten hierbij zijn de dringendheid van schadebeperking- of herstel, mede gelet op de eventuele mogelijkheden van het bestuurlijk bevoegd gezag om effectief op te treden en de mogelijkheden voor het OM om de nakoming van bijzondere voorwaarden of maatregelen tot herstel of beperking van schade te (laten) controleren en, zo nodig, af te dwingen. Dit vergt veelal overleg met het bestuurlijk bevoegd gezag of de VROM-inspectie.
Algemeen belang
Soms zal het OM in de aard of omvang van een zaak reden kunnen zien om bij de afdoening van een proces-verbaal in het algemeen belang, behalve aan de overtreder, ook aan anderen een signaal te geven. Bij overtredingen die veel voorkomen of dreigen toe te nemen, kan het bijvoorbeeld zinvol zijn om ook andere bedrijven in dezelfde branche duidelijk te maken wat de gevolgen van zo’n overtreding kunnen zijn. Bij overtredingen die een gevolg zijn van tekortschietende regelgeving, kan het zin hebben om de wetgever of de beleidsmakers hierop nadrukkelijk te attenderen.
Het bestuurlijk bevoegd gezag heeft er belang bij te horen wat het oordeel van het OM of rechter is over overtredingen door bedrijven die onder zijn gezag vallen. Vaak zal het ook goed zijn om aan slachtoffers of milieuorganisaties te laten weten hoe het OM of de rechter heeft gereageerd op overtredingen die hun belang hebben geschaad. Een en ander kan gevolgen hebben voor de wijze van strafrechtelijk reageren of de wijze waarop hieraan bekendheid wordt gegeven. Zo kan voor een afdoening via de openbare terechtzitting worden gekozen in gevallen waarin anders voor een transactievoorstel zou zijn gekozen, of voor een transactievoorstel met actieve publiciteit, waarin deze anders achterwege zou zijn gebleven. In andere gevallen kan het zinvol zijn om de betrokkenen op de hoogte te brengen door een brief of een gesprek.
Overgangsrecht
De beleidsregels in deze aanwijzing hebben onmiddellijke gelding vanaf de datum van inwerkingtreding. De in de voorlopige lijst met kernbepalingen ( bijlage 1 ) opgenomen overtredingen komen te vervallen zodra en voor zover het Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving binnen genoemde handelingenregimes de kernbepalingen heeft benoemd.
Inhoudsopgave
Achtergrond
1. Milieurecht
2. Integrale benadering handhavingsproblematiek
De rol van het OM
Het OM in relatie tot het bestuur
3. Doel aanwijzing
Samenvatting
Opsporing
1. Wanneer opmaken proces-verbaal
1.1. Overtredingen van kernbepalingen
1.2. Overtredingen van niet-kernbepalingen
2. Rol opsporingsambtenaren
3. Flankerend optreden: schriftelijke waarschuwing
Vervolging
1. Eenvoudige strafzaken
2. Gecompliceerde strafzaken
Rechtspersoon
Rol verdachte
Algemeen belang
Overgangsrecht
Juridisch advies nodig?
Heeft u een juridisch probleem of een zaak die u wilt voorleggen aan een gespecialiseerde jurist of advocaat ?
Neemt u dan gerust contact met ons op en laat uw zaak vrijblijvend beoordelen.

Stel uw vraag
Geschiedenis

Geschiedenis-overzicht