Circulaire Beleidsregels 2004 voor het beoordelen van aanvragen ter verkrijging van een verklaring omtrent het gedrag van natuurlijke personen en rechtspersonen
Paragraaf 1. Inleiding
Met de inwerkingtreding van de
Wet justitiële gegevens is een Centraal Orgaan Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: COVOG) in het leven geroepen, dat bij de Dienst Bestuurszaken van het Ministerie van Justitie is ondergebracht. Het COVOG geeft verklaringen omtrent het gedrag (hierna: VOG) af van natuurlijke personen en rechtspersonen. Onderhavige beleidsregels hebben betrekking op de inhoudelijke afweging en de administratieve procedure rondom de VOG.
Steeds vaker worden uit de maatschappij signalen afgegeven dat het wenselijk is om, alvorens werkrelaties of daarmee gelijkstaande zakelijke contacten aan te gaan, al datgene te doen wat problemen van strafrechtelijke aard zoveel mogelijk kan voorkomen. Zo zal een werkgever, alvorens iemand aan te stellen in een 'gevoelige' functie, willen weten of er al dan niet bezwaren bestaan tegen een potentiële werknemer om een bepaalde functie te vervullen. De behoefte aan inzicht in het justitiële verleden van natuurlijke en rechtspersonen
1 is tegen de achtergrond van de huidige maatschappelijke ontwikkelingen in de meeste gevallen gerechtvaardigd. Een instrument dat hiervoor gehanteerd kan worden is de VOG. Bij een VOG-aanvraag wordt onderzoek gedaan naar het strafrechtelijk verleden van een natuurlijke persoon of rechtspersoon, waarbij het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd wordt gewogen. Na tevens het belang van betrokkene te hebben meegewogen, wordt verklaard of er al dan niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon en wordt een VOG al dan niet afgegeven.
Deze beleidslijnen zijn van toepassing op de aanvragen voor zowel VOG natuurlijke personen (hierna: VOG NP) als VOG Rechtspersonen (hierna: VOG RP), tenzij anders is aangegeven.
Achtereenvolgens wordt behandeld:
•
de administratieve afhandeling van de aanvraag (
paragraaf 4 en
5)
•
een toelichting op de beleidsregels.
Paragraaf 2.1. Voor de VOG NP
Een aanvraag voor een VOG-NP wordt niet in behandeling genomen indien een onderzoek naar het gedrag van de aanvrager kennelijk niet noodzakelijk is om, gelet op het doel van de aanvraag, een risico voor de samenleving te beperken. Of een aanvraag voor een VOG-NP ontvankelijk is, wordt door de gemeente waar de aanvraag is ingediend, getoetst. Een ontvankelijkheidstoets hoeft niet plaats te vinden voor de gevallen waarvoor een VOG-NP dwingend is voorgeschreven.
Een VOG-NP is noodzakelijk en dus ontvankelijk indien deze wordt aangevraagd in verband met het aangaan van een werkrelatie. Hiervan is sprake indien een taak, opdracht of werkzaamheden worden uitgeoefend ten behoeve van een persoon of instantie die werk geeft of werknemers in dienst heeft. Dit kan zowel betaald als onbetaald werk zijn. Zo wordt onder een werkrelatie mede verstaan het verrichten van werkzaamheden voor een vereniging of een vrijwilligersorganisatie. Daarnaast kan in sommige gevallen een VOG-NP worden aangevraagd in het kader van het lidmaatschap van een vereniging. Ook in deze gevallen wordt het doel van de aanvraag bezien in relatie tot het risico voor de samenleving.
Paragraaf 2.2. Voor de VOG RP
Een aanvraag voor een VOG-RP wordt niet in behandeling genomen indien een onderzoek naar het gedrag van de aanvrager kennelijk niet noodzakelijk is om, gelet op het doel van de aanvraag, een risico voor de samenleving te beperken. Of een aanvraag voor een VOG-RP ontvankelijk is, wordt door het COVOG getoetst.
Een VOG-RP is noodzakelijk en dus ontvankelijk indien deze wordt aangevraagd in verband met het aangaan van een overeenkomst/contract waaraan een arbeidsrelatie ten grondslag ligt dan wel voor het aansluiten bij of lid worden van een brancheorganisatie, vereniging of stichting.
Paragraaf 3.1. Justitiële antecedenten
Een VOG wordt zonder meer afgegeven indien de aanvrager vier jaar voorafgaand aan het moment van toetsing (datum beoordeling van de aanvraag) niet voorkomt in de justitiële documentatie
2 , tenzij
B.
de aanvrager in die vier jaar voorafgaand aan het moment van toetsing enige tijd in de gevangenis heeft doorgebracht
In sommige gevallen wordt voorgeschreven welke termijn de aanvrager, voorafgaand aan het moment van toetsing, niet mag voorkomen in de justitiële documentatie. In die gevallen geldt de voorgeschreven termijn.
Indien een aanvrager binnen vier jaar (dan wel binnen de in de vorige alinea bedoelde voorgeschreven termijn) voorafgaand aan het moment van toetsing wel voorkomt in de justitiële documentatie, dan ontvangt het COVOG ten behoeve van de beoordeling gegevens uit de justitiële documentatie tot twintig jaar terug. Indien er sprake is van zedendelicten, zoals bedoeld onder A, wordt langer dan twintig jaar teruggekeken.
Of er sprake is van relevante antecedenten wordt onder meer bepaald door de relatie tussen de strafbare feiten en de functie/taak/opdracht die door betrokkene vervuld gaat worden.
Ook wanneer er sprake is van een reeks van veroordelingen of betalingen aan de staat (transacties) voor feiten die niet rechtstreeks in verband staan met de functie/taak/opdracht, maar wel een indruk geven van de integriteit van betrokkene kan de verklaring worden geweigerd indien er sprake is van een risico voor de samenleving (rode draadcriterium).
Ook feiten en omstandigheden die ten grondslag liggen aan een dagvaarding, een kennisgeving van (niet) verdere vervolging en sepots kunnen een rol spelen bij de beoordeling van een aanvraag. Dit geldt ook voor de politieregisters, waaronder wordt verstaan opgemaakte processen-verbaal en opgemaakte (dag)rapporten.
In de situatie waarin hoger beroep of cassatie is ingesteld wordt de datum van de uitspraak in eerste aanleg als uitgangspunt genomen. Indien tussen de pleegdatum en de zitting van datum in eerste aanleg een langere periode ligt dan twee jaren dan kan dit aanleiding zijn om terug te kijken tot de pleegdatum.
Paragraaf 3.2.1. Inleiding
Bij de beoordeling spelen het objectieve criterium en het subjectieve criterium een rol.
Als basis van beide criteria wordt uitgegaan van de gegevens uit de justitiële documentatie en de politiële gegevens. Voor de aanvraag voor rechtspersonen kunnen daarnaast de gegevens uit de documentatie vennootschappen
3 worden geraadpleegd.
Vervolgens worden deze feiten en omstandigheden afgezet tegen het doel van de aanvraag en de vraag welk risico voor de samenleving aanwezig is. Bij deze afweging wordt de vraag gesteld in hoeverre de herhaling van dat bepaalde strafbare feit een behoorlijke taakuitoefening in zijn algemeenheid zou verhinderen. Dit betreft het objectieve criterium. Als subjectief criterium speelt bij de VOG-NP het eventuele advies van de burgemeester een rol, als ook de inlichtingen van het openbaar ministerie en de reclassering. Deze laatste bronnen kunnen ook voor de VOG-RP worden bevraagd.
Paragraaf 3.2.2. De objectieve criteria
De afgifte van een VOG wordt geweigerd indien in het justitiële documentatieregister met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald en gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval een belemmering kan vormen voor een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de VOG wordt gevraagd.
Het criterium bestaat uit een aantal elementen:
3.
risico voor de samenleving
4.
een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de taak of bezigheden.
ad 1 De strafbare feiten die voorkomen in de justitiële documentatie op naam van de aanvrager of die betrekking hebben op de rechtspersonen of daarmee gelijk gestelde organisaties worden meege-wogen bij de beoordeling. Indien een aanvraag wordt gedaan ten behoeve van een rechtspersoon worden de gegevens met betrekking tot strafbare feiten op naam van de rechtspersoon en ieder van de bestuurders, vennoten, maten of beheerders van die rechtspersoon meegewogen.
Het gaat erom dat een bepaald strafbaar feit op het strafblad van de aanvrager voorkomt.
Opdat de VOG een uiterst betrouwbaar beeld dient te geven over de integriteit van betrokkene kunnen ook gegevens uit het politieregister in het oordeel worden betrokken. In het politieregister kan 'zachte' informatie aanwezig zijn, die niet of niet voldoende onderbouwde strafrechtelijke relevante informatie bevat. Het gaat hier om opgemaakte processen-verbaal en (dag)rapporten. Hoe zwaar dergelijke informatie en in welke gevallen deze meeweegt is afhankelijk van de omstandigheden.
ad 2 Met 'indien herhaald' wordt niet bedoeld dat beoordeeld wordt of recidive waarschijnlijk is. Bezien moet worden of het gepleegde feit op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, nogmaals gepleegd, een behoorlijke uitoefening zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat. Indien een delict op zichzelf de behoorlijke uitoefening in de weg zou staan omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat wordt de verklaring alleen dan afgegeven indien er sprake is van bijzondere omstandigheden.
ad 3 De verhindering van de behoorlijke uitoefening van de taak of bezigheden wordt gerelateerd aan het risico voor de samenleving dat daardoor ontstaat. Het risico voor de samenleving is onderverdeeld in risico's voor:
(a)
informatie (het omgaan met gevoelige informatie, het kunnen raadplegen en/of bewerken van vertrouwelijke gegevens die zijn opgenomen in bepaalde systemen),
(b)
geld (het omgaan met contante en girale waarden, het hebben van budgetbevoegdheid),
(c)
goederen (het verschaffen, aanschaffen, beheren, laden en lossen, inpakken en opslaan van goederen),
(d)
diensten (het verlenen van diensten zoals advisering, beveiliging, schoonmaak en catering e.d.),
(e)
zakelijke relaties (contacten hebben met leveranciers, aanbestedingen doen, het beslissen over offertes en het doen van onderhandelingen),
(f)
proces (het instellen, monteren, repareren, onderhouden, ombouwen, en het werken met dan wel het bedienen van productiemachines c.q. apparaten en voertuigen),
(g)
aansturen organisatie (in de positie van manager, bedrijfsleider, beheerder of eigenaar van een onderneming)
(h)
personen (het belast zijn met de zorg voor het welzijn van kwetsbare groeperingen of personen in de samenleving).
In het algemene screeningsprofiel en de specifieke screeningsprofielen (
bijlage A ) is uitgewerkt welke risico's bestaan voor de a t/m h genoemde gebieden.
ad 4 Of een bepaald strafbaar feit, naast een risico voor de samenleving, tevens een belemmering vormt voor de behoorlijke uitoefening van de taak of bezigheden, heeft alles te maken met de relatie van het strafbare feit en de functie/taak/opdracht die betrokkene gaat vervullen.
Paragraaf 3.2.3. De subjectieve criteria
Indien sprake is van een aanvraag van een VOG NP, kan de burgemeester binnen tien dagen na de dag waarop bij hem de aanvraag is ingediend het COVOG adviseren over de bijzondere omstandigheden in zijn gemeente, voor zover deze van belang zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Dit geldt niet bij een aanvraag voor een VOG RP. Het advies van de burgemeester is niet bindend en betreft de beoordeling van de lokale omstandigheden in het concrete geval. Het advies van de burgemeester wordt door het COVOG bij de besluitvorming betrokken, doch het advies behoeft niet te worden opgevolgd. De omstandigheden hebben slechts een corrigerende functie voor het concrete geval. Een advies is alleen van belang in het geval relevante antecedenten zijn aangetroffen. Voor een goede oordeelsvorming en bij twijfel kan informatie worden ingewonnen bij zowel het openbaar ministerie als de instellingen die bevoegd zijn reclasseringswerkzaamheden te verrichten. Het laatstgenoemde geldt tevens voor een aanvraag van een VOG RP.
Andere omstandigheden die door het COVOG worden meegewogen zijn: de leeftijd van de aanvrager en diens burgerlijke staat, de leeftijd van de aanvrager ten tijde van het plegen van het strafbare feit, de zwaarte van het delict (misdrijf of overtreding) en de wijze waarop de strafzaak is afgedaan (bijv. veroordeling, voorwaardelijke straf, boete, ontslag van alle rechtsvervolging en soort sepot), maar ook de vraag in hoeverre recidive waarschijnlijk is. Niet alleen de hoeveelheid antecedenten en de periode tussen de verschillende antecedenten spelen een rol, maar ook het tijdsverloop van het antecedent is relevant. De omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden is alleen relevant indien COVOG niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven.
Het COVOG komt pas tot zijn definitieve oordeel nadat ook de belangen van betrokkene bij de afweging zijn meegenomen.
Paragraaf 4.1. Indienen van een aanvraag voor een VOG-NP
Voor het aanvragen van een VOG-NP moet gebruik worden gemaakt van het daartoe bestemde aanvraagformulier VOG-NP.
De aanvraag voor de VOG-NP wordt persoonlijk, of door diens gemachtigde ingediend bij de gemeente waar de aanvrager, al dan niet actueel, in de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) is ingeschreven. Het is aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat hij niet in staat is persoonlijk aan de balie van het gemeentehuis te verschijnen. Dit geldt ook indien de aanvrager in het buitenland verblijft.
Indien geen sprake is van een inschrijving in de GBA wordt de aanvraag rechtstreeks bij het COVOG aan de balie in Den Haag ingediend. De aanvraag wordt ingediend door de aanvrager persoonlijk of door diens gemachtigde.
In alle gevallen dient de aanvrager of diens gemachtigde zich te legitimeren door middel van een geldig legitimatiebewijs. Indien de aanvraag door een gemachtigde wordt ingediend, dient bij de aanvraag een duidelijk leesbare kopie van een geldig paspoort te zijn gevoegd. De gemeente draagt zorg voor de controle van de gegevens en voor een onmiddellijke (electronische) doorzending aan het COVOG.
Paragraaf 4.2. Afhandeling van aanvragen voor een VOG-NP
Voor een voortvarende administratieve afhandeling is het van belang dat het aanvraagformulier volledig en correct is ingevuld en ondertekend door de aanvrager én de werkgever. Is het bovenstaande niet het geval, dan wordt de aanvraag eenmalig geretourneerd aan de aanvrager met het verzoek de tekortkomingen te herstellen. Hierdoor kan de behandeling van de aanvraag langere tijd in beslag nemen. Formeel wordt de aanvraag opgeschort totdat de informatie is ontvangen. De aanvraag wordt buiten behandeling gesteld wanneer de vereiste gegevens niet binnen de door het COVOG gestelde termijn worden aangeleverd (
artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht). De termijn waarbinnen betrokkene wordt geacht te reageren, wordt in de brief, waarin wordt verzocht de tekortkomingen te herstellen, aangegeven. Betrokkene wordt van een buiten behandelingstelling schriftelijk in kennis gesteld. Het is vervolgens mogelijk rechtsmiddelen aan te wenden.
Uitzondering op het volledig invullen:
Wanneer op het aanvraagformulier onder de rubriek 'Organisatie/instelling' een specifiek screeningsprofiel is aangekruist, kan het invullen van de functieaspecten achterwege blijven.
Paragraaf 4.3. Afhandeling van spoedaanvragen voor een VOG-NP
In uitzonderingsgevallen kan aanspraak gemaakt worden op een spoedprocedure voor de aanvragen van een VOG NP. Een aanvraag wordt alleen met spoed afgehandeld wanneer er geen antecedenten zijn aangetroffen. In dat geval is de termijn waarbinnen de VOG-NP wordt afgegeven vastgesteld op maximaal vijf werkdagen. Wanneer er wel sprake is van antecedenten, wordt de spoedaanvraag in een 'reguliere' aanvraag omgezet. Dat wil zeggen dat dan de wettelijke termijn van maximaal vier weken, waarbinnen de VOG-NP dient te zijn afgegeven, van toepassing wordt. Op dat moment is het namelijk noodzakelijk geworden om nader onderzoek te verrichten naar de relevantie van de gevonden antecedenten.
Op grond van het volgende komt een aanvrager, mits bij de aanvraag aangetoond, voor een spoedafhandeling in aanmerking:
1.
indien de aanvraag betrekking heeft op een werkgever/werkzaamheden in het buitenland
2.
indien de aanvraag betrekking heeft op een adoptieprocedure in het buitenland
Aan een spoedafhandeling zijn geen extra kosten verbonden.
Paragraaf 4.4. Wijzigingen van gegevens in de aanvraagformulieren VOG-NP
Tijdens de behandeling van een aanvraag van een VOG-NP kunnen reeds verstrekte gegevens wijzigen. Wanneer de gewijzigde gegevens betrekking hebben op het doel van de aanvraag bestaat er geen mogelijkheid om de gegevens te wijzigen voordat de aanvraag is afgehandeld. Hiervan is in ieder geval sprake wanneer de wijziging betrekking heeft op:
1)
De functie ten behoeve waarvan de VOG-NP wordt aangevraagd
2)
De risicoaspecten die van toepassing zijn op de functie waarvoor de VOG-NP wordt aangevraagd
3)
De GBA gegevens van de aanvrager.
In de bovenstaande gevallen dient er een nieuwe aanvraag te worden ingediend. Voor iedere nieuwe aanvraag dienen opnieuw leges te worden betaald. Er vindt geen restitutie van betaalde leges plaats.
Het is niet nodig een nieuwe aanvraag in te dienen wanneer de wijziging bijvoorbeeld betrekking heeft op mutaties in het postadres of het telefoonnummer dat op het aanvraagformulier staat vermeld. Dit zijn ondergeschikte gegevens voor de beoordeling van de aanvraag.
Paragraaf 4.5. Geldigheidsduur van de afgegeven VOG-NP
Aan de VOG-NP is geen geldigheidsduur verbonden. De VOG-NP is gekoppeld aan een specifiek doel (
artikel 28 Wjg). Wanneer een VOG-NP afgegeven wordt staat op de beschikking vermeld op welk doel de VOG-NP betrekking heeft. De organisatie/instelling, die een VOG NP verlangt, dient zelf te beoordelen of het nodig is dat een werknemer periodiek een nieuwe VOG-NP moet overleggen. In sommige gevallen gelden wettelijke termijnen.
Paragraaf 5.1. Indienen van een aanvraag voor een VOG-RP
Een aanvraag van een VOG-RP wordt rechtstreeks bij de Minister van Justitie (het COVOG) ingediend. Daarvoor moet gebruik worden gemaakt van de aanvraagformulieren VOG RP: A (te onderzoeken rechtspersoon), B (te onderzoeken natuurlijke persoon) en C (indiener van de aanvraag).
Paragraaf 5.2. Afhandeling van aanvrager voor een VOG-RP
Voor een voortvarende administratieve afhandeling is het van belang dat de formulieren volledig en correct zijn ingevuld en zijn ondertekend door de vertegenwoordiger van de rechtspersoon, die de aanvraag heeft ingediend. Het aanvraagformulier dient vergezeld te zijn van duidelijk leesbare kopieën van geldige paspoorten en alle voor de aanvraag vereiste bijlagen.
Is het voorgaande niet het geval dan wordt de aanvraag eenmalig geretourneerd aan de indiener van de aanvraag met het verzoek de tekortkomingen te herstellen. Hierdoor kan de behandeling van de aanvraag langere tijd in beslag nemen. Formeel wordt de aanvraag opgeschort totdat de informatie is ontvangen. De aanvraag wordt buiten behandeling gesteld wanneer de vereiste gegevens niet binnen de door het COVOG gestelde termijn worden aangeleverd (
artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht). De termijn waarbinnen betrokkene wordt geacht te reageren, wordt in de brief waarin wordt verzocht de tekortkomingen te herstellen aangegeven. Betrokkene wordt van een buiten behandelingstelling schriftelijk in kennis gesteld. Het is vervolgens mogelijk rechtsmiddelen aan te wenden.
Paragraaf 5.3. Afhandeling van spoedaanvragen voor een VOG-RP
In uitzonderingsgevallen kan aanspraak gemaakt worden op een spoedprocedure voor de aanvragen van een VOG RP. Een aanvraag wordt alleen met spoed afgehandeld wanneer er geen antecedenten zijn aangetroffen. In dat geval is de termijn waarbinnen de VOG-RP wordt afgegeven vastgesteld op maximaal vijf werkdagen. Wanneer er wel sprake is van antecedenten, wordt de spoedaanvraag in een 'reguliere' aanvraag omgezet. Dat wil zeggen dat dan de wettelijke termijn van maximaal acht weken, waarbinnen de VOG-RP dient te zijn afgegeven, van toepassing wordt. Op dat moment is het namelijk noodzakelijk geworden om nader onderzoek te verrichten naar de relevantie van de gevonden antecedenten.
Op grond van het volgende komt de aanvrager, mits bij de aanvraag aangetoond, voor een spoedafhandeling in aanmerking:
1.
indien de aanvraag betrekking heeft op een Europese aanbestedingenprocedure
2.
indien de aanvraag betrekking heeft op activiteiten van de rechtspersoon in het buitenland.
Aan een spoedafhandeling zijn geen extra kosten verbonden.
Paragraaf 5.4. Wijzigingen van gegevens in de aanvraagformulieren VOG-RP
In de procedures bij het afgeven van een VOG-RP kunnen reeds verstrekte gegevens wijzigen. Wanneer de gewijzigde gegevens betrekking hebben op het doel van de aanvraag bestaat er geen mogelijkheid om de gegevens te wijzigen voordat de aanvraag is afgehandeld. Hiervan is in ieder geval sprake wanneer de wijziging betrekking heeft op:
1)
de natuurlijke personen en/of rechtspersonen die als bestuurder, vennoot, maat, beheerder en/ of vertegenwoordiger bij de rechtspersoon betrokken zijn
2)
de GBA gegevens van de natuurlijke personen die bij de rechtspersoon betrokken zijn.
In de bovenstaande gevallen dient er een nieuwe aanvraag te worden ingediend. Voor iedere nieuwe aanvraag dienen opnieuw leges te worden betaald. Er vindt geen resititutie plaats van reeds betaalde leges.
Het is niet nodig een nieuwe aanvraag in te dienen wanneer de wijziging betrekking heeft op mutaties in het postadres of het telefoonnummer dat op het aanvraagformulier staat vermeld. Dit zijn ondergeschikte gegevens voor de beoordeling van de aanvraag.
Paragraaf 5.5. Geldigheidsduur van de afgegeven VOG-RP
Aan de VOG-RP is geen geldigheidsduur verbonden. De VOG-RP is gekoppeld aan een specifiek doel (
artikel 28 Wjg). Wanneer een VOG-RP afgegeven wordt staat op de beschikking vermeld op welk doel de VOG-RP betrekking heeft en welke personen zijn gescreend.
De organisatie/instelling, die een VOG RP verlangt, dient zelf te beoordelen of het nodig is dat voor een rechtspersoon periodiek een nieuwe VOG-RP moet overleggen.