Circulaire bodemsanering 2006

1. Inleiding

1.1. Algemeen

Op 1 januari 2006 is de wet tot wijziging van de Wet bodembescherming (Wbb) in werking getreden. Met deze wetswijziging is uitvoering gegeven aan de beleidsvoornemens die zijn geformuleerd in het kabinetsstandpunt Beleidsvernieuwing bodemsanering. Voorts is eind december 2003 een Beleidsbrief over de volgende stap in de vernieuwing van het bodembeleid aan de Tweede Kamer gezonden, waarin beleidsvoornemens zijn verwoord die invloed hebben gehad op genoemde wetswijziging.
Het milieuhygiënisch saneringscriterium (hierna genoemd saneringscriterium) is opgenomen in de gewijzigde tekst van artikel 37 van de Wbb. In deze circulaire staat de uitwerking van het saneringscriterium centraal waarmee wordt vastgesteld of een spoedige sanering noodzakelijk is. Daarnaast wordt in deze circulaire ingegaan op de uitwerking van de saneringsdoelstelling zoals die is opgenomen in de gewijzigde tekst van artikel 38 van de Wbb.

Gekozen is voor een circulaire omdat daarmee op korte termijn duidelijkheid kan worden geboden aan de uitvoeringspraktijk over de toepassing van beide artikelen. De wet geeft de bevoegdheid om algemene regels te stellen voor zowel het saneringscriterium als de saneringsdoelstelling. Mede aan de hand van de ervaringen die in de praktijk worden opgedaan met de toepassing van de circulaire, zal besluitvorming plaatsvinden over het opstellen van algemene regels.

1.2. Status, reikwijdte en werkingsduur circulaire

Deze circulaire heeft het karakter van richtlijnen, dat wil zeggen dat het bevoegd gezag uit het oogpunt van zorgvuldige besluitvorming rekening moet houden met hetgeen hier is bepaald. Deze circulaire vervalt wanneer een algemene maatregel van bestuur van kracht wordt die de onderwerpen van de circulaire regelt. Planning voorjaar 2007.
De richtlijnen hebben betrekking op historische gevallen van bodemverontreiniging (sinds 1987 geldt een zorgplicht), maar hebben geen betrekking op waterbodems. Dit heeft te maken met een verandering in de aansturing van de sanering van waterbodems. Waar voorheen de regels van de Wet bodembescherming aanleiding vormden voor het saneren van waterbodems, wordt nu de Europese Kaderrichtlijn Water meer bepalend voor het stellen van kwaliteitseisen aan waterbodems. Er is daarom een aparte circulaire vastgesteld voor waterbodems door de Minister van Verkeer en Waterstaat, in samenspraak met de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Overigens vormt de beoordeling van asbest in bodem een uitzondering: de richtlijnen in de onderhavige circulaire met betrekking tot asbest hebben ook betrekking op waterbodems.

1.3. Verhouding tot andere regelingen

Deze circulaire treedt in de plaats van bijlage 7 van de circulaire Saneringsregeling Wet bodembescherming: Beoordeling en afstemming (Staatcourant 1998, nr. 242) en de circulaire Bepaling saneringstijdstip (Staatscourant 1997, nr. 47).
Sinds oktober 2002 golden het Besluit en de Regeling locatiespecifieke omstandigheden bodemsanering (LSO), bedoeld als invulling van de mogelijkheid om af te wijken van de doelstelling in artikel 38. Door de wijziging van artikel 38 zijn het Besluit en de Regeling vervallen.
De circulaire Streef- en interventiewaarden bodemsanering (Staatscourant 2000, 39) blijft van kracht voor zowel de droge bodem als de waterbodem. Er is sprake van een geval van ernstige verontreiniging indien voor ten minste één stof de gemiddelde gemeten concentratie van minimaal 25 m ³ bodemvolume in het geval van bodem- of sedimentverontreiniging, of 100 m ³ poriënverzadigd bodemvolume in het geval van een grondwaterverontreiniging, hoger is dan de interventiewaarde. In bijlage A van die circulaire is aangegeven dat er in bepaalde gevoelige situaties ook bij gehalten onder de interventiewaarde sprake kan zijn van een geval van ernstige verontreiniging.
In de circulaire Streef- en interventiewaarden bodemsanering is geen interventiewaarde voor asbest opgenomen. De interventiewaarde voor asbest is definitief aangekondigd in de Beleidsbrief asbest. In het ‘Milieuhygiënisch Saneringscriterium Bodem, protocol asbest’, dat is opgenomen als bijlage 2 bij deze circulaire, is geregeld wanneer er voor een bodemverontreiniging met asbest sprake is van een geval van ernstige verontreiniging en wanneer een spoedige sanering daarvan noodzakelijk is. Voor een bodemverontreiniging met asbest is het volumecriterium voor het vaststellen van de ernst van het geval niet van toepassing.

In bijlage 4 is een overzicht opgenomen van bestaande regelgeving per 1 maart 2006 en is aangegeven welke regelgeving vervallen is ten gevolge van de onder paragraaf 1.1 genoemde wetswijziging.

artikel 37 Wet bodembescherming van Circulaire bodemsanering 2006">

2. Met spoed saneren: artikel 37 Wet bodembescherming

Als een geval van ernstige verontreiniging is vastgesteld dan is er sprake van een potentieel risico dat aanleiding geeft tot een vorm van saneren of beheren. Artikel 37 heeft tot doel vast te stellen of er sprake is van een zodanig risico dat er spoedig moet worden gesaneerd.
Risico’s hebben een directe relatie met gebruik van de bodem en daarmee met de functie. Als er aan het gebruik binnen de aanwezige functie onaanvaardbare risico’s zijn verbonden staat voorop dat maatregelen zo snel mogelijk moeten worden genomen. Deze te nemen maatregelen zijn primair gericht op het in voldoende mate tegengaan van de optredende risico’s. Het hoeft dus niet te betekenen dat het hele geval spoedig gesaneerd dient te worden. Uit de beschikking moet blijken welk deel van de bodemverontreiniging onaanvaardbare risico’s oplevert en om een spoedige sanering vraagt (zie paragraaf 4.2). Als het gaat om risico’s bij toekomstig gebruik betekent dit dat voorafgaand aan dit gebruik maatregelen moeten worden genomen om de risico’s in voldoende mate tegen te gaan. Uit de beschikking blijkt verder welke beheermaatregelen dienen te worden genomen ter plaatse van het deel van de verontreiniging dat geen onaanvaardbare risico’s oplevert.
De risico’s die aanleiding kunnen zijn om met spoed te saneren worden verdeeld in: a) risico’s voor de mens, b) risico’s voor het ecosysteem en c) risico’s van verspreiding van verontreiniging.

ad a) Er is sprake van onaanvaardbare risico’s voor de mens indien bij het huidige of voorgenomen gebruik van de locatie een situatie bestaat waarbij:

artikel 38 Wet bodembescherming van Circulaire bodemsanering 2006">

3. Saneringsdoelstelling: artikel 38 Wet bodembescherming

3.1. Algemeen

In artikel 38 wordt de saneringsdoelstelling beschreven. Tot 1 januari 2006 was in artikel 38 een multifunctionele saneringsdoelstelling vastgelegd. Op grond van het Besluit en de Regeling locatiespecifieke omstandigheden was het mogelijk om in afwijking van deze wettelijke doelstelling te kiezen voor functiegerichte sanering van immobiele verontreinigingssituaties in de bovengrond, en kosteneffectieve sanering van mobiele verontreinigingssituaties in de boven- en ondergrond. Vanaf 1 januari 2006 kan functiegericht en kosteneffectief saneren direct worden gebaseerd op het nieuwe artikel 38.

3.2. Doelstelling

Bodemsanering moet zodanig worden uitgevoerd dat de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt, waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt. De sanering moet risico’s van verspreiding van verontreiniging zoveel mogelijk beperken. Daarbij wordt de sanering zodanig uitgevoerd dat de noodzaak tot het nemen van (nazorg)maatregelen en beperkingen in het gebruik van de bodem na sanering zoveel mogelijk wordt beperkt. ‘Zoveel mogelijk’ betekent dat de kosten in goede relatie moeten staan tot de effecten van de sanering.
Indien nazorg nodig is om het saneringsresultaat in stand te houden en te controleren moeten de nazorgmaatregelen voldoende zijn om er voor te zorgen dat de verontreiniging die na de sanering is achtergebleven niet zal leiden tot een vermindering van de kwaliteit van de bodem die na de sanering is bereikt ( artikel 39d Wbb).
Uit de motivering die opgenomen is in het saneringsplan moet blijken of aan het hiervoor genoemde wordt voldaan.Immobiele verontreinigingssituaties in de bovengrond
In de Regeling locatiespecifieke omstandigheden waren de bodemgebruikswaarden (BGW’s) opgenomen. Deze kwaliteitseisen gelden als terugsaneerwaarde voor de sanering van immobiele verontreinigingssituaties in de bovengrond, en bepalen de kwaliteit van een toe te passen leeflaag. Deze kwaliteitseisen zijn nu opgenomen in bijlage 3 van deze circulaire, en zullen vooralsnog ook onder de nieuwe wetgeving worden gehanteerd.
Het bevoegd gezag mag in concrete situaties gemotiveerd afwijken van de in bijlage 3 genoemde generieke bodemgebruikswaarden. Hiervan zal in elk geval sprake zijn wanneer er bestuurlijk vastgestelde lokale of regionale gebiedsspecifieke waarden gelden.Mobiele verontreinigingssituaties in de boven- en ondergrond
Van mobiele verontreinigingssituaties is sprake wanneer de verontreiniging zich dermate met het grondwater kan verspreiden dat er sprake is van (mogelijke) risico’s voor mens, plant of dier. Voor de saneringsaanpak is het onderscheid in de bron en de pluim van de verontreiniging van belang. De bron van een mobiele verontreinigingssituatie bevindt zich vaak in de bovengrond, terwijl met de pluim de grondwaterverontreiniging in de ondergrond wordt bedoeld.
De sanering van mobiele verontreinigingssituaties moet in de boven- en ondergrond leiden tot een kwaliteit van grond en grondwater die het gewenste gebruik van de boven- en ondergrond mogelijk maakt, verspreiding van de restverontreiniging tot stilstand komt en de restverontreiniging zo min mogelijk nazorg vereist. Dit kan worden beschouwd als een stabiele, milieuhygiënisch acceptabele eindsituatie. Het bevoegd gezag heeft de mogelijkheid om voor de grond en het grondwater een gebiedsspecifieke kwaliteitsdoelstelling te hanteren. Voor wat betreft het grondwater zullen daarbij ook de Kaderrichtlijn Water en de onderliggende (nog in concept fase verkerende) Grondwaterrichtlijn worden betrokken.

Er zijn verschillende saneringsoplossingen denkbaar om verspreiding tegen te gaan. Als de verontreiniging (bron en pluim) volledig uit de bodem wordt verwijderd wordt de saneringsdoelstelling in ieder geval bereikt. In de praktijk is het (volledig) verwijderen echter niet altijd haalbaar of wenselijk, bijvoorbeeld in situaties waarbij de bron niet bereikbaar is (diep of onder bebouwing), of de schade en de kosten van ingrepen niet opwegen tegen het milieurendement.

3.3. Aspecten bij afweging saneringsvarianten

Bij het vaststellen van de saneringsvariant is met name voor mobiele verontreinigingssituaties sprake van een afwegingsproces waarin naast het beoogde saneringsresultaat en de kosten diverse aspecten een rol spelen. Enerzijds zijn dit aspecten die als lasten of als baten van de sanering kunnen worden beschouwd. Lasten zijn bijvoorbeeld de tijdsduur van de sanering, de nazorg, de zekerheid van het behalen van het saneringsresultaat en de belasting van overige milieucompartimenten. Als baten kunnen worden genoemd de risicoreductie, herstel gebruiksmogelijkheden, pluimgedrag, verwijderde vracht, afname aansprakelijkheid. Naast deze generieke aspecten kunnen lasten en baten ook betrekking hebben op regionale of lokale aspecten waarvoor door het betreffende bevoegde gezag beleid is vastgesteld.
De bevoegde overheid beoordeelt of de voorgestelde saneringswijze uiteindelijk de meest kosteneffectieve is en legt in de beschikking vast of met het saneringsplan kan worden ingestemd.
In het eindrapport van het project ‘doorstart A5’ 1 is een beschrijving van het afwegingsproces opgenomen. Verder worden in het praktijkdocument ROSA (Robuust Saneringsvarianten Afwegen) 2 praktische hulpmiddelen geboden voor het kiezen van een saneringsvariant voor het grondwater in de ondergrond en het oplossen van knelpunten in dit keuzeproces. In de afweging van saneringsvarianten was in het rapport ‘doorstart A-5’ sprake van een voorkeursvolgorde van saneringsvarianten waarbij het volledig verwijderen van verontreinigingen als referentievariant werd beschouwd. Gezien de gewijzigde wettelijke saneringsdoelstelling geldt deze variant niet meer als een wettelijk voorgeschreven referentievariant, maar kan natuurlijk wel als vertrekpunt worden gehanteerd. Bij het motiveren van de optimale saneringsvariant wordt uitgegaan van nu geldende wettelijke saneringsdoelstelling en daaruit voortvloeiende eisen.

4. Procedure bodemsanering

4.1. Inleiding

Bij een vermoeden van bodemverontreiniging worden locaties op enig moment onderzocht om vast te stellen of er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging. Voor gevallen van ernstige verontreiniging dient altijd een standaard risicobeoordeling te worden uitgevoerd. Indien vastgesteld is dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging is het uitgangspunt dat er een sanering moet plaatsvinden. Als echter op basis van de risicobeoordeling is aangetoond dat de sanering niet met spoed hoeft te worden uitgevoerd, vindt een vorm van beheer van de bodem plaats. Indien niet met spoed dient te worden gesaneerd zal de dynamiek op een locatie doorgaans aanleiding zijn om te gaan saneren, zoals herinrichting van een locatie of een gebied. Er kan dus sprake zijn van een lange periode van beheer, en daarmee controle van de overheid, als er geen sprake is van onaanvaardbare risico’s en er weinig dynamiek is in een bepaald gebied.
In de navolgende tekst wordt de procedure voor dit traject van onderzoek, risicobepaling, sanering en beheer toegelicht en in figuur 1 is de procedure schematisch weergegeven.
Figuur 1: Schema procedure bodemsanering

4.2. Sanering in fasen, beheer en deelsanering

Het uitgangspunt bij de uitvoering van een bodemsanering is dat het gehele geval van ernstige verontreiniging wordt aangepakt. Het saneringscriterium verplicht om tenminste dat deel van het geval van ernstige verontreiniging spoedig te saneren dat leidt tot onaanvaardbare risico’s. Als de situatie daartoe aanleiding geeft kunnen tevens beheermaatregelen worden opgelegd voor het overige deel van het geval van ernstige verontreiniging. De aanpak zal per geval verschillen. De wet kent meerdere mogelijkheden om een flexibele aanpak te ondersteunen: de gefaseerde sanering, de deelsanering en de tijdelijke beveiligingsmaatregelen. Uiteraard is het streven om voor het gehele geval de gewenste eindsituatie zo snel mogelijk te bereiken. Bij relatief kleine gevallen die met spoed gesaneerd dienen te worden zal de sanering van het hele geval in één keer de voorkeur hebben. Tot het moment dat onaanvaardbare risico’s definitief worden weggenomen door te saneren kunnen deze risico’s worden beperkt door het nemen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen.Gefaseerde sanering
Op grond van artikel 38 lid 3 van de Wbb is het mogelijk om een sanering gefaseerd uit te voeren. Bij relatief grote en/of complexe gevallen sluit een gefaseerde uitvoering van de sanering vaak beter aan op de dynamiek van de locatie. Hierbij wordt in het saneringsplan aangegeven hoe het gehele geval in fasen zal worden gesaneerd. De diverse saneringsfasen zijn daarbij op hoofdlijnen uitgewerkt en gepland, de totale sanering is begroot en eventuele nazorg is beschreven. Het saneringsplan wordt beschikt, waarna per fase een gedetailleerde uitwerking van de maatregelen wordt ingediend en getoetst aan de beschikking. Een gefaseerde sanering is vooral goed toepasbaar indien in grote lijnen bekend is welke ontwikkelingen op een locatie plaats zullen vinden maar deze in verschillende perioden zullen worden gerealiseerd.
Het bevoegd gezag maakt zichtbaar in de motivering van de beschikking op welke manier rekening wordt gehouden met de omstandigheden van het geval en de plannen die een initiatiefnemer voor een locatie heeft.Deelsanering
Artikel 40 van de Wbb maakt het uitvoeren van deelsaneringen mogelijk indien het belang van de bescherming van de bodem zich daartegen niet verzet. Het verschil met een gefaseerde sanering is dat niet voor het gehele geval van verontreiniging een saneringsplan wordt opgesteld maar slechts voor een deel ervan. Een deelsanering kan worden uitgevoerd voor het deel van het geval van verontreiniging waar sprake is van onaanvaardbare risico’s.
Natuurlijk kan een deelsanering ook plaatsvinden als er geen sprake is van onaanvaardbare risico’s, maar sanering wordt uitgevoerd ten behoeve van een gewenste ontwikkeling op de locatie. Vaak zal bij een deelsanering in verband met een bouwplan het nader onderzoek zich in eerste instantie beperken tot het betreffende gedeelte. Het bevoegd gezag kan dan aan de instemming met het saneringsplan voor de deelsanering de voorwaarde verbinden dat een nader onderzoek voor het gehele geval dient worden uitgevoerd, teneinde zicht te krijgen op mogelijke onaanvaardbare risico’s die zich daar kunnen voordoen, die dan vervolgens alsnog moeten worden aangepakt.

4.3. Risicobeoordeling en consequenties

Het bepalen van het risico vindt in eerste instantie plaats door middel van een standaard risicobeoordeling. Deze risicobeoordeling is een technische vertaling van de uitgangspunten van het saneringscriterium. Hiervoor wordt een generiek model gebruikt waarbij berekeningen op een aantal punten kunnen worden aangepast aan de heersende omstandigheden, met als doel een praktisch toepasbare afwegingssystematiek, bruikbaar voor alle locaties (met uitzondering van waterbodems) in Nederland. De beoordeling is generiek en aan de veilige kant. Uitgangspunt is dat in de meeste gevallen met deze standaard risicobeoordeling kan worden volstaan.
Het is echter mogelijk dat in meer complexe situaties een uitgebreidere beoordeling van de risico’s wordt uitgevoerd door de locatiespecifieke omstandigheden in beschouwing te nemen. Omdat een dergelijke risicobeoordeling specifiek gericht is op de locatie en er gebruik gemaakt kan worden van metingen in plaats van berekeningen, wordt een gedetailleerder en genuanceerder beeld verkregen van de risico’s. Deze locatiespecifieke beoordeling zal dan de basis vormen van de besluitvorming.
De risicobeoordeling vindt plaats in drie stappen die hieronder worden toegelicht.
Stap 1: vaststellen geval van ernstige verontreiniging
Het doel van stap 1 is vast te stellen of er op de locatie sprake is van een geval van ernstige verontreiniging. Dit wordt vastgesteld op basis van een nader onderzoek.
Stap 1 kan leiden tot de volgende resultaten:

4.4. Beschikking ernst en spoed

In de beschikking ernst en spoed wordt – indien van toepassing – het volgende opgenomen indien sprake is van onaanvaardbare risico’s bij het huidige dan wel voorgenomen gebruik: