Circulaire Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (juridische versie)

Algemeen

Deze circulaire heeft als doel de circulaire van 19 november 2008 (kenmerk 2008-0000548032) te actualiseren. De ingangsdatum van de onderhavige circulaire is 1 november 2014. Per deze datum vervalt de circulaire van 19 november 2008.
Op 1 oktober 2009 is de Wet Dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (hierna: Wet dwangsom) in werking getreden. Deze wet biedt burgers meer doeltreffende rechtsmiddelen tegen niet tijdig beslissen door de overheid. In deze circulaire wordt de betekenis van deze wet voor bestuursorganen van zowel het Rijk als de decentrale overheden toegelicht. Deze versie is geschikt voor juristen werkzaam bij bestuursorganen. Tegelijk met deze circulaire is een versie van deze circulaire voor al het overheidspersoneel (kenmerk 2014-0000544632) vastgesteld.
De Wet dwangsom bevat een tweetal regelingen voor die gevallen waarin een bestuursorgaan niet binnen de daarvoor geldende termijn beslist:

1. Dwangsom bij niet tijdig beslissen

De dwangsomregeling geldt voor alle beschikkingen op aanvraag en voor alle beslissingen op bezwaar die het karakter van een beschikking hebben, voor zover deze niet expliciet door de wetgever zijn uitgesloten (zie ABRvS 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1669). Bij beslissingen op bezwaar is het niet van belang of die primaire beschikkingen al of niet op aanvraag zijn gegeven. Het bezwaarschrift is immers zelf een aanvraag in de zin van de Awb (zie Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, p. 16).
De dwangsomregeling is niet van toepassing op besluiten van algemene strekking of op ambtshalve of van rechtswege verleende beschikkingen, ook niet als een aanvraag hieraan ten grondslag ligt (zie ABRvS 4 2010, ECLI:NL:RVS:2010: BM3260 en ABRvS 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:210). Dit is slechts anders indien een bijzondere wet de regeling van overeenkomstige toepassing verklaart (zie Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, p. 7). De regeling is evenmin van toepassing op privaatrechtelijke beslissingen (zie CRvB 16 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA0325).
Sinds 1 januari 2012 is de dwangsomregeling tevens van toepassing ten aanzien van aanvragen en bezwaarschriften over huurtoeslag, kindgebonden budget, kinderopvangtoeslag en zorgtoeslag bij de Belastingdienst/Toeslagen.
Sinds 1 oktober 2012 is de dwangsomregeling ook van toepassing ten aanzien van beschikkingen, genomen op grond van de Vreemdelingenwet 2000 , het Soeverein Besluit van 12 december 1813, de Wet opneming buitenlandse kinderen ter adoptie of titel 2, afdeling 5, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, en ten aanzien van beslissingen op bezwaar gemaakt tegen zodanige beschikkingen.

1 van Circulaire Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (juridische versie)">

1.1. De dwangsomregeling op hoofdlijnen 1

De dwangsom is alleen verschuldigd wanneer aan alle drie de hieronder genoemde voorwaarden is voldaan en geen van de wettelijke uitzonderingen zich voordoet.Voorwaarde 1: het bestuursorgaan heeft niet tijdig beslist op een aanvraag.
Meer over niet tijdig beslissen en het opschorten, verdagen en verlengen van de beslistermijn in de bijlage .Voorwaarde 2: de aanvrager heeft het bestuur in gebreke gesteld.
De aanvrager kan het bestuursorgaan in gebreke stellen vanaf de eerste dag dat een bestuursorgaan te laat is met beslissen. Het bestuursorgaan wordt door de ingebrekestelling bekend met het feit dat de beslistermijn in de ogen van de aanvrager is overschreden.
Het is niet mogelijk om bij een aanvraag het bestuursorgaan bij voorbaat in gebreke te stellen voor het geval niet tijdig zal worden beslist (zie Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, p. 12). Een ingebrekestelling die wordt ingediend voordat de beslistermijn is geëindigd wordt een premature ingebrekestelling genoemd en is naar zijn aard geen ingebrekestelling (zie ABRvS 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3711). Anders ligt het bij een ingebrekestelling die per abuis een dag te vroeg is ingediend. Deze zou door het bestuursorgaan wel als geldig kunnen worden beschouwd. Tijdens de parlementaire behandeling van de Wet dwangsom is uitgesproken dat in de praktijk de rechter zou kunnen oordelen dat een ingebrekestelling die per abuis een dag te vroeg is ingediend, toch geldt; de dwangsom is dan twee weken en een dag later verschuldigd (zie Handelingen II, 2005/06, 80, p. 4981-4982). Dus: is de ingebrekestelling op maandag ontvangen en had dat eigenlijk pas dinsdag moeten zijn, dan is de dwangsom verschuldigd met ingang van de woensdag twee weken later.
De wet stelt de eis dat een ingebrekestelling schriftelijk moet geschieden, verder is zij vormvrij. Het vereiste van ingebrekestelling moet materieel worden opgevat. Niet is vereist dat expliciet wordt vermeld dat het een ingebrekestelling in de zin van art. 4:17 Awb betreft. De materiële opvatting heeft tot gevolg dat een ingebrekestelling ook ‘verpakt’ kan zitten in een bezwaarschrift of een klacht die (mede) gericht is op niet tijdig beslissen door het bestuursorgaan (zie Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, p. 12). Als de aanvrager wegens het niet tijdig beslissen bezwaar instelt of daarover een schriftelijke klacht indient bij het bestuursorgaan, dan moet dit worden aangemerkt als een schriftelijke mededeling dat zij in gebreke is (zie Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 3, p. 7, ABRvS 21 december 2009, 200908050/1/M2 en CRvB 14 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ1392). Niettemin is slechts een herinnering aan het bestuursorgaan aan een aanvraag en de kennisgeving van de wens spoedig een besluit op dat verzoek te ontvangen onvoldoende. Uit het bericht moet zijn af te leiden dat de aanvrager heeft willen manen binnen een bepaalde termijn alsnog een beslissing op aanvraag te nemen of dat aanspraak op een dwangsom zal worden gemaakt, indien dat besluit niet binnen een redelijke termijn worden genomen (zie ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5083). Daarbij moet tevens voldoende duidelijk zijn op welk te nemen besluit zij betrekking heeft (zie ABRvS 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2554).
Indien de aanvraag elektronisch kon worden gedaan, kan de ingebrekestelling voor die aanvraag eveneens langs elektronische weg worden ingediend. In dat geval kan het bestuursorgaan de ontvangst van de elektronisch ingediende ingebrekestelling elektronisch bevestigen. Let op: ondanks dat de elektronische weg niet is opengesteld, kan een langs deze weg ingediende ingebrekestelling door de bestuursrechter toch als rechtsgeldig worden beschouwd. Bijvoorbeeld omdat de aanvrager op grond van door het bestuursorgaan gewekt vertrouwen handelde (zie Hof Arnhem 11 september 2012, ECLI:NL:GHARN:2012:BX7754) of omdat in strijd met art. 2:15, vierde lid, van de Awb de aanvrager niet zo spoedig mogelijk ervan in kennis gesteld is dat de elektronische weg niet open staat voor het indienen van ingebrekestellingen (zie ABRvS 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1810).Voorwaarde 3: het bestuursorgaan heeft twee weken na de ingebrekestelling nog geen besluit genomen.
Indien twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling door het bestuursorgaan nog geen besluit is genomen, verbeurt het per dag dat het besluit uitblijft een dwangsom. De beoordeling of een besluit is genomen, staat los van de beoordeling van de juistheid van het genomen besluit. Voor de bestrijding van de juistheid van het besluit staat de mogelijkheid van bezwaar open (zie ABRvS 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7733). Zo laat de omstandigheid dat per abuis op een deel van de aanvraag niet is gereageerd, onverlet dat tijdig is beslist (zie ABRvS 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:99).
De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop a) de beslistermijn is verstreken en b) het bestuursorgaan een schriftelijke ingebrekestelling van de aanvrager heeft ontvangen. Dat wil zeggen: als de ingebrekestelling op maandag is ontvangen, is de eerste dag waarover dwangsom is verschuldigd de dinsdag twee weken later.
De maximale looptijd van de dwangsom is 42 dagen en de dwangsom bedraagt ten hoogste € 1.260. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
Het bestuursorgaan stelt uiterlijk binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was, het totaalbedrag aan verbeurde dwangsommen eigener beweging bij beschikking vast ( art. 4:18 Awb). Indien de aanvrager het niet eens is met de berekening van de hoogte van de dwangsom kan hij daartegen op de normale wijze bezwaar en beroep instellen (zie Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, p. 15). Het niet tijdig afgeven van een dwangsombeschikking leidt er niet toe dat als gevolg daarvan wederom een dwangsom kan worden gevorderd, omdat een ingebrekestelling geen aanvraag in de zin van art. 4:17, eerste lid, van de Awb is (zie ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1290). Het bestuursorgaan gaat uiterlijk binnen zes weken na de vaststelling over tot betaling aan de aanvrager ( art. 4:87, eerste lid, Awb).
Indien er meerdere aanvragers samen één aanvraag indienen, wordt de dwangsom evenredig over de aanvragers verdeeld (zie Kamerstukken II 2004/05,29 934, nr. 6, p. 14-15). Per aan te vragen beschikking zal dus nooit meer dan eenmaal de maximale dwangsom verschuldigd zijn (zie ABRvS 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0993). Het vervatten van meerdere beschikkingen in één document beperkt niet het aantal keren dat de maximale dwangsom verschuldigd kan zijn. Indien bijvoorbeeld drie beschikkingen zijn vervat in één document, en tegen alle drie de beschikkingen in één bezwaarschrift wordt opgekomen, is het bestuursorgaan bij niet tijdig beslissen per beslissing een dwangsom verschuldigd (zie ABRvS 11 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1630).
Als aan de drie bovengenoemde voorwaarden is voldaan, is in beginsel een dwangsom verschuldigd. Dit is echter niet het geval indien:

1.2. Overgangsrecht

De dwangsomregeling is niet van toepassing op een aanvraag die, of een bezwaar- of administratief beroepsschrift dat is ingediend vóór de inwerkingtreding van de Wet dwangsom .

2. Direct beroep bij niet tijdig beslissen

De direct beroepsregeling is van toepassing op alle gevallen waarin beroep wordt ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit, met uitzondering van een ambtshalve beslissing waarvoor de wet geen termijn stelt (zie ABRvS 4 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM3260).

2 van Circulaire Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (juridische versie)">

2.1. De regeling direct beroep op hoofdlijnen 2

Direct beroep – met overslaan van de bezwaarfase – is mogelijk indien aan de volgende drie voorwaarden wordt voldaan ( art. 6:12 Awb). Indien niet aan alle drie de voorwaarden wordt voldaan, is het beroep niet-ontvankelijk.Voorwaarde 1: het bestuursorgaan heeft niet tijdig beslist op een aanvraag.
Meer over niet tijdig beslissen en het opschorten, verdagen en verlengen van de beslistermijn in de bijlage .Voorwaarde 2: de aanvrager heeft het bestuur in gebreke gesteld.
Meer over de ingebrekestelling hierboven onder 1.1.
Voor het instellen van direct beroep kan een ingebrekestelling echter achterwege blijven indien redelijkerwijs niet van de belanghebbende kan worden gevergd dat hij het bestuursorgaan in gebreke stelt. Hierbij kan gedacht worden aan de situatie waarbij de zaak zozeer spoedeisend is, dat een ingebrekestelling niet kan worden afgewacht (zie Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 3, p. 17).Voorwaarde 3: het bestuursorgaan heeft twee weken na de ingebrekestelling nog geen besluit genomen.
De eerste dag waarop een beroepschrift bij de bestuursrechter wegens niet tijdig beslissen kan worden ingediend, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop a) de beslistermijn is verstreken en b) de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft verzonden. Dat wil zeggen: als de ingebrekestelling op maandag is verzonden, is de eerste dag waarop een beroepschrift kan worden ingediend de dinsdag twee weken later.
Het indienen van een beroepschrift is in beginsel niet aan een termijn gebonden. Het rechtsmiddel mag echter niet onredelijk laat wordt aangewend ( art. 6:12, vierde lid, van de Awb). Wanneer een beroep wegens niet tijdig beslissen als onredelijk laat moet worden aangemerkt, hangt sterk van de omstandigheden van het geval af. Daarbij speelt een rol in hoeverre belanghebbende na het verstrijken van de beslistermijn over de zaak in contact is gebleven met het bestuursorgaan (zie Kamerstukken II, 2005/06, 30 435, nr. 3, p. 17).
De rechtbank behandelt het beroep in beginsel zonder zitting ( art. 8:54 Awb) en binnen acht weken, tenzij de bestuursrechter een onderzoek ter zitting nodig acht ( art. 8:55b Awb). Indien het beroep gegrond is, bepaalt de bestuursrechter dat het bestuursorgaan binnen twee weken alsnog beslist. Daaraan verbindt de bestuursrechter een (nieuwe) dwangsom die het bestuursorgaan verbeurt als het niet beslist binnen de door de bestuursrechter opgelegde termijn van twee weken. In bijzondere gevallen of indien de naleving van andere wettelijke voorschriften daartoe nopen, kan de bestuursrechter een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen. Bij bijzondere gevallen moet gedacht worden aan ongewoon complexe besluiten (zie Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 3, p. 20).
Tegen een met toepassing van art. 8:54 Awb gedane uitspraak kunnen belanghebbende en het bestuursorgaan verzet doen bij de bestuursrechter. De bestuursrechter beslist binnen zes weken op het verzet.

2.2. Samenloop met de dwangsomregeling

Twee weken nadat het bestuursorgaan een ingebrekestelling heeft ontvangen, gaat de dwangsom ‘automatisch’ lopen voor iedere dag dat de beslissing uitblijft. Twee weken nadat het bestuursorgaan de ingebrekestelling heeft ontvangen, kan een beroepschrift tegen niet tijdig beslissen bij de rechtbank worden ingediend. Beroep tegen het niet tijdig geven van de beschikking schort de dwangsom niet op.

2.3. Overgangsrecht

De direct beroepregeling is niet van toepassing op aanvragen die, of een bezwaar- of (administratief) beroepsschrift dat is ingediend vóór de inwerkingtreding van de Wet dwangsom . In dat geval moet de aanvrager of bezwaarmaker in beginsel eerst bezwaar maken tegen het uitblijven van een besluit (respectievelijk de bezwaarprocedure voortzetten), alvorens hij beroep tegen het niet tijdig beslissen kan instellen bij de bestuursrechter.

3. Werking van de wet binnen uw organisatie

Het is van belang dat u zorgt voor goede communicatie binnen de eigen organisatie over de Wet dwangsom . De wet kan gevolgen hebben voor de interne organisatie van het bestuursorgaan. Vanaf het moment van de ontvangst van een aanvraag beginnen de termijnen te lopen. De aanvraag moet dan ook zo snel mogelijk worden doorgestuurd naar de verantwoordelijke afdeling of ambtenaar binnen het bestuursorgaan. Wanneer het bestuursorgaan een ingebrekestelling ontvangt, moet deze herkend worden en met prioriteit worden afgehandeld. Het bestuursorgaan heeft dan immers nog twee weken om te beslissen zonder dat een dwangsom wordt opgelegd.

4. Voorlichting aan de burgers

De wet is bedoeld om de betrouwbaarheid van de overheid te vergroten; het is essentieel dat u burgers daarvan op de hoogte stelt. Het is van belang dat zij goede voorlichting krijgen over de wet. U kunt algemene voorlichting geven via uw website en bijvoorbeeld in de vorm van brochures. Op de website www.rijksoverheid.nl zijn verschillende documenten beschikbaar, die u hiervoor kunt gebruiken, zie deze link.
Bestuursorganen, die aanvragen in behandeling nemen, kunnen individuele aanvragers wijzen op de mogelijkheid om – na overschrijding van de beslistermijn – het bestuursorgaan in gebreke te stellen. Dat zou bijvoorbeeld kunnen bij de ontvangstbevestiging. Op die manier profiteert de samenleving optimaal van haar verbeterde relatie met de overheid.

5. Publiekelijk inzichtelijk maken van de betalingen van dwangsommen

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer is de motie Dittrich inzake het publiek inzichtelijk maken van aan overheidsorganen opgelegde dwangsommen (zie Kamerstukken II 2005/06, 29 934, nr. 17) aangenomen. Deze motie vraagt overheidsorganen die een dwangsom hebben moeten betalen wegens niet of niet tijdig beslissen op aanvragen deze periodiek publiekelijk inzichtelijk te maken, bijvoorbeeld in het (burger)jaarverslag of op de website. Mijn dringende verzoek aan u is om aan deze oproep van de Tweede Kamer tegemoet te komen en daarom te registreren wanneer en hoeveel dwangsommen er zijn betaald en deze jaarlijks te publiceren. Daarnaast zullen dwangsombedragen uiteraard al moeten worden verantwoord in de financiële jaarverslagen, aangezien bestuursorganen jaarlijks verantwoording afleggen over de gelden die zij ontvangen en uitgeven.

6. Verdere informatie

Mocht u nog vragen hebben over de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, dan kan u als volgt meer informatie krijgen: