Geluidhinder veroorzaakt door spooremplacementen; beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer

1. Inleiding

In Nederland vindt een belangrijk deel van het vervoer van personen en goederen plaats via het spoor. Deze vervoerswijze speelt een belangrijke rol bij het komen tot een duurzaam verkeers- en vervoersbeleid. Een goed functionerend spoorwegennet veronderstelt ook de aanwezigheid van emplacementen. Op emplacementen worden treinen gerangeerd, schoongemaakt en gewassen om vervolgens te kunnen worden ingezet voor een volgende dienst. Veel van deze activiteiten vinden plaats in de avond- en nachtperiode.
Er zijn in ons land ruim honderd van deze emplacementen. Voor al deze emplacementen geldt dat ze door de activiteiten die er plaatsvinden in meer of mindere mate geluidhinder veroorzaken voor de omgeving. Al enige tijd is duidelijk dat lang niet alle emplacementen beschikken over een – dekkende – milieuvergunning. Daarbij blijkt tevens dat de geluidsbelasting van een belangrijk deel van de emplacementen de normen uit de Circulaire industrielawaai overschrijdt.
Een en ander is voor Railinfrabeheer van de NS aanleiding geweest om in 1995 te starten met het Project Industrielawaai emplacementen (PRIL), waarin via een landelijke aanpak wordt nagegaan welke maatregelen mogelijk zijn om te komen tot geluidreductie. Doel van PRIL is dat in de toekomst alle emplacementen beschikken over een toereikende milieuvergunning.
Gedurende de laatste jaren zijn door gemeenten en provincies belangrijke inspanningen verricht om de achterstand in de vergunningverlening weg te werken. Ik acht het van belang dat ook ten aanzien van de vergunningverlening voor emplacementen de achterstand wordt ingehaald. De aangegeven ontwikkelingen maken echter dat het bevoegd gezag bij vergunningverlening soms voor lastige vragen komt te staan bij de toepassing van de Circulaire industrielawaai. Het gaat om de belangen van de NS, die naast houder van een inrichting mede een belangrijke functie vervult voor het openbaar vervoer, en het belang van omwonenden bij een uit milieuhygiënisch oogpunt aanvaardbaar woonklimaat. De recente ontwikkelingen inzake de vergunningverlening rond het emplacement Watergraafsmeer waarbij de Raad van State de vergunning heeft vernietigd en waarbij inmiddels – onder druk van een sluitingsbevel – partijen opnieuw om de tafel zijn gaan zitten om te komen tot een hernieuwde vergunningaanvraag, tonen aan dat een oplossing niet altijd gemakkelijk te vinden is.
In deze brief met bijbehorende bijlage ga ik in op de bij vergunningverlening voor emplacementen te hanteren geluidnormen. Ik wil daarbij met name aandacht besteden aan de gevallen waarin duidelijk is dat de normen uit de Circulaire industrielawaai niet direct haalbaar zijn. Ik geef u in overweging om in die gevallen te kijken naar de mogelijkheid om – vooralsnog – de bestaande geluidsbelasting te vergunnen. Daarbij vraag ik u echter ook nadrukkelijk om in de vergunning voldoende zorg te schenken aan de wijze waarop het traject naar het bereiken van de waarden van de circulaire wordt vormgegeven. Ook wil ik u aangeven of en zo ja, wanneer er sprake kan zijn van een toekomstige bijstelling van de normen uit de circulaire, waarvoor ondermeer in het kader van het project PRIL aandacht wordt gevraagd.

2. Pril

In het project PRIL van de NS vindt onderzoek plaats naar mogelijke geluidreducerende maatregelen. De eerste fase van dat onderzoek – PRIL 1 – betrof de mogelijkheid van maatregelen aan het materieel en is inmiddels afgerond. Van de zijde van de NS is besloten om met de uitvoering van deze maatregelen op korte termijn te beginnen. Het gaat hier met name om het aanbrengen van geluidbeperkende voorzieningen aan reizigersmaterieel. Naar verwachting zullen deze maatregelen in 2003 zijn uitgevoerd. Overigens zal in dit verband door de ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Verkeer en Waterstaat en de NS aandacht moeten worden besteed aan de vraag op welke wijze in de toekomst eisen gesteld kunnen worden aan nieuw aan te schaffen materieel en aan het materieel van nieuwe vervoerders die op het spoornet worden toegelaten. Op dit moment loopt de tweede fase van het PRIL-onderzoek naar generieke maatregelen. Daarin wordt onderzocht welke maatregelen mogelijk zijn ten aanzien van infra-structuur en werkprocessen. Er wordt gekeken naar de uitvoerbaarheid en de haalbaarheid. Wat betreft inframaatregelen zijn ondermeer in onderzoek het voegloos maken van het spoor, het aanbrengen van afdekplaten of watersproeiinstallaties en het vervangen van oud door nieuw spoor. Procesmaatregelen die worden onderzocht zijn bijvoorbeeld het optimaliseren van de verschillende handelingen die op een emplacement worden verricht, de mogelijkheden van herinrichting van een emplacement of van – gedeeltelijke – uitplaatsing. Het is de bedoeling dat het PRIL 2 onderzoek begin 1998 zal zijn afgerond. In de periode 1998 – 2000 zal er vervolgens per emplacement akoestisch onderzoek plaatsvinden. Daarbij zal niet alleen het effect van de onderzochte generieke maatregelen worden doorgerekend, maar zullen ook andere ter plekke van het emplacement mogelijke geluidreducerende maatregelen aan de orde komen zoals bijvoorbeeld het plaatsen van schermen.

3. Vergunningverlening

Van alle emplacementen is er een drietal aan te merken als inrichting in de zin van artikel 2.4 van het Inrichtingen- en Vergunningenbesluit Wet milieubeheer (de vroegere categorie A-inrichtingen van de Wet geluidhinder). Verder ligt een twintigtal emplacementen op een gezoneerd industrieterrein. Voor die gevallen is ten aanzien van het equivalente geluidniveau, de zoneringsregeling van de Wet geluidhinder met de daarbij behorende mogelijkheid van hogere waarden uitgangspunt. Voor het maximale geluidniveau dient gekeken te worden naar de Circulaire industrielawaai. Er resteren 84 emplacementen die integraal moeten worden beoordeeld aan de hand van de Circulaire industrielawaai.
Voor emplacementen die vallen onder de Circulaire industrielawaai zal moeten worden beoordeeld of voldaan kan worden aan de grenswaarden van de circulaire. De situatie zal per emplacement verschillen. In een aantal gevallen zal in het stadium van vergunningverlening duidelijk zijn dat de grenswaarden haalbaar zijn. Daarbij kan nog wel een onderscheid worden gemaakt tussen gevallen waarin de maatregelen meteen kunnen worden getroffen en gevallen waarin de uitvoering van maatregelen enige tijd vergt. In beide gevallen zal de vergunning duidelijk kunnen aangeven op welk tijdstip de waarden van de circulaire zullen gaan gelden. Bij het vastleggen van geluidniveau’s in de vergunning kan rekening worden gehouden met de geluidsreductie die het gevolg zal zijn van de in de toekomst te treffen voorzieningen aan het materieel.
Er zijn echter gevallen waarin een volledig inzicht in de vraag of de grenswaarden van de Circulaire industrielawaai haalbaar zijn en met welke maatregelen, op het moment van vergunningverlening nog zal ontbreken. De onzekerheid kan te maken hebben met de omstandigheid dat het gaat om maatregelen waarvan de uitvoerbaarheid en haalbaarheid op dit moment nog wordt onderzocht in PRIL 2. Het kan ook zijn dat een dermate grote geluidreductie nodig is dat ter plekke van het emplacement een diepgaand onderzoek nodig is naar mogelijke maatregelen, waarbij wellicht ook ingrijpende maatregelen als overkapping of een herinrichting van het grondgebied op of rondom de emplacementslocatie aan de orde zijn. Een definitief inzicht in de haalbaarheid van de normen van de circulaire zal in die gevallen derhalve pas verkregen zijn als het onderzoek naar de maatregelen per emplacement heeft plaatsgevonden.
Ik acht het van belang dat in het vervolg in deze gevallen zorgvuldig wordt nagegaan wat de mogelijkheden zijn om in de vergunning vooralsnog uit te gaan van de heersende geluidsbelasting. Het spreekt daarbij overigens vanzelf dat – de effecten van – die maatregelen die met inachtneming van het alarabeginsel, reeds direct kunnen worden genomen wel meteen in de vergunningsvoorschriften worden vastgelegd. Via procedurele en inhoudelijke bepalingen zal vervolgens duidelijkheid moeten worden gegeven over de weg waarlangs de waarden van de circulaire kunnen worden bereikt. Wat betreft de noodzaak van onderzoek en de besluitvorming over de te treffen maatregelen raad ik u aan zo veel mogelijk aan te sluiten bij het PRIL 2-onderzoek naar generieke maatregelen en het emplacementenonderzoek.
Bovenstaande benaderingswijze geeft ruimte om aan te sluiten bij het PRIL-spoor en tijd om de waarden van de circulaire te bereiken. Het gaat daarbij zowel om het bereiken van de waarde voor het equivalente geluidniveau als om de piekwaarden. Die benadering doet naar mijn mening recht aan enerzijds het belang van de NS en anderzijds het belang van omwonenden. Emplacementen vervullen een belangrijke rol voor het openbaar vervoernet en voor het vervoer van goederen. Ze liggen in een aantal gevallen dichtbij stationslocaties waardoor er al snel sprake zal zijn van geluidoverlast voor omringende woonbebouwing. Een alternatieve locatie zal veelal niet gemakkelijk voorhanden zijn. In geval van een reeds langere tijd bestaande situatie, zal er bovendien doorgaans sprake zijn van verworven rechten. Dat betekent dat er reden is om bij emplacementen NS de tijd te geven om, met name in die gevallen waarin nog niet duidelijk is op welke wijze de waarden van de circulaire kunnen worden gehaald, via een landelijke aanpak te komen tot het treffen van maatregelen.
Zoals ik al aangaf, is het van belang dat het bevoegd gezag in de vergunning aangeeft dat op een nader te bepalen datum de waarden van de circulaire moeten worden gehaald. Daarbij verdient het aanbeveling om in die gevallen waarin er een duidelijke samenloop is met het PRIL onderzoek, een zodanige datum te kiezen dat het PRIL 2 onderzoek, maar met name ook het emplacementenonderzoek en de toekomstige besluitvorming (zie onder 4) kunnen zijn afgerond.
Ik wil u er verder nog op wijzen dat in die gevallen waarin gaandeweg blijkt dat, ondanks alle inspanningen van de vergunninghouder, de waarden van de circulaire niet haalbaar zijn, artikel 8.24 van de Wet milieubeheer uitkomst kan bieden. Dat artikel biedt de mogelijkheid aan de vergunninghouder om het bevoegd gezag te verzoeken de beperkingen waaronder de vergunning is verleend en de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden te wijzigen, aan te vullen of in te trekken. Daarbij kan het bevoegd gezag met de kennis van dat moment over de (on)mogelijkheden om geluidreducerende maatregelen te treffen en met inachtneming van de toekomstige besluitvorming over de normstelling (zie onder 4), opnieuw een beslissing nemen over de maximaal toelaatbare geluidniveau’s.
Bij een aantal emplacementen speelt naast geluidhinder ook het aspect externe veiligheid een rol. De in deze brief voorgestelde oplossing voor de geluidproblematiek staat, noch wat betreft het treffen van maatregelen noch wat betreft de vergunningverlening, de oplossing van de problematiek rond externe veiligheid van emplacementen in de weg. Over deze problematiek die wordt aangepakt in het project PAGE zal ik de Tweede Kamer binnenkort een brief doen toekomen.

4. Bijstelling van de normen van de Circulaire industrielawaai

De omstandigheid dat voor een aantal emplacementen vooralsnog niet duidelijk is of de normen uit de circulaire haalbaar zijn, doet de vraag rijzen of de normstelling wel voldoende is toegesneden op deze specifieke inrichtingen. Ook door de Tweede Kamer zijn vragen gesteld over de ontstane situatie en de geldende normstelling.
Besluitvorming over een mogelijke aanpassing van de normen vraagt om een verantwoorde onderbouwing. Dat betekent dat er naast inzicht in de mogelijkheden en effecten van generieke maatregelen, ook voldoende inzicht zal dienen te bestaan in de mogelijke maatregelen per emplacement, de al of niet ingrijpendheid van die maatregelen en de eraan verbonden kosten. Daaruit zal ook moeten blijken bij hoeveel emplacementen er sprake is van een echt onoplosbare situatie. Pas daarna kan er een zorgvuldige afweging van de verschillende belangen plaats vinden. Van een al te snelle beslissing zou ook een ongewenste precedentwerking kunnen uitgaan.
Strikt genomen zou een besluit inzake al of niet aanpassen van de normstelling van de circulaire dan ook pas aan de orde zijn, nadat het door de NS voor de periode 1998-2000 aangekondigde onderzoek naar mogelijke geluidreducerende maatregelen per emplacement is afgerond. Ik streef ernaar om dit moment naar voren te verleggen. Daartoe zal een gemeenschappelijke werkgroep het onderzoeksprogramma zodanig trachten in te richten dat reeds in een eerder stadium besluitvorming kan plaatsvinden.
Een en ander betekent dat ik u op het punt van een eventuele wijziging van de normstelling op dit moment nog geen duidelijkheid kan bieden.

5. Slot

Ik hoop dat de in deze brief aangegeven benaderingswijze tot gevolg heeft dat ook spoorwegemplacementen binnen afzienbare termijn beschikken over een milieuvergunning. Ik hoop met name ook een handreiking te bieden voor de vergunningverlening in gevallen waarin pas in het kader van het PRIL-onderzoek naar de maatregelen per emplacement, duidelijkheid zal bestaan over de haalbaarheid van de grenswaarden van de Circulaire industrielawaai. Ik acht het van belang dat er in de verschillende gemeenten terzake van vergunningverlening zodanige besluitvorming plaatsvindt dat weigering of intrekking van een vergunning vooralsnog niet nodig is. Er dient een zo optimaal mogelijke afweging plaats te vinden van zowel de belangen van de NS als van de omwonenden. In de bijlage bij deze brief wordt meer in detail ingegaan op de verschillende elementen die voor vergunningverlening van belang zijn.
Wellicht ten overvloede wijs ik u er op dat de voorgestelde benaderingswijze betrekking heeft op toekomstige vergunningaanvragen op basis van de Wet milieubeheer. Zij kan als zodanig geen invloed hebben op verleende – al dan niet reeds onherroepelijk geworden – vergunningen, noch op de beoordeling van vergunningaanvragen die het stadium van bekendmaking van de ontwerp-vergunning reeds zijn gepasseerd.
De ervaringen met de in deze brief beschreven werkwijze zullen worden betrokken bij de toekomstige besluitvorming over een mogelijke bijstelling van de normen van de Circulaire industrielawaai voor spoorwegemplacementen.
Een afschrift van deze brief heb ik gezonden aan de Minister van Verkeer en Waterstaat, de NS, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Regionale inspecteurs milieuhygiëne.
Indien u over deze brief nadere informatie wenst, kunt u contact opnemen met ing. E.J.L. Niehoff (tel. 070- 339 4546), ir. A.W. Bezemer (tel. 070- 3394552) of mevr. mr. M.P.J. Hezemans (tel. 070-3394564), medewerkers van de directie Geluid en Verkeer van mijn ministerie. Als u vragen heeft over de concrete toepassing van deze brief, kunt u zich wenden tot de regionale inspectie van de milieuhygiëne.